Ausência de clareza na atribuição de competência sobre segurança pública na Constituição

Um dos mais relevantes temas no debate das relações federativas na atualidade é a segurança pública. Há algum tempo defendo que assuntos como este, junto com outros como a cooperação contra catástrofes climáticas e o aprimoramento de instrumentos de efetividade de políticas públicas por gestão cooperada (como os consórcios públicos), são as principais reflexões para o fomentar as pesquisas sobre o pensamento federativo brasileiro, seja na abordagem da Ciência Política, seja na Dogmática Constitucional.

Em 8 de abril o ministro da Justiça e Segurança Pública, Ricardo Lewandowski, apresentou ao presidente da Câmara dos Deputados, Hugo Motta, a minuta da alcunhada PEC da Segurança Pública, que modificará substancialmente (ainda que não tanto quanto entendo necessário) a participação da União no fomento e execução nesta essencial área do serviço público.

Com este breve ensaio quero provocar algumas reflexões no âmbito federativo acerca da temática que talvez, pela minha leitura, é aquela que o projeto constitucional de 1988 não conseguiu (ainda) resolver. Em mais de 36 anos de vigência da Constituição, o Brasil avançou em diversas categorias de efetividade de direitos fundamentais: saúde, educação (básica e superior), acesso à cultura, proteção de vulneráveis, assistência social. Porém, a segurança pública parece ser ainda a pedra de Sísifo do Poder Público brasileiro nos três níveis da federação.

O texto constitucional deixa uma incógnita quanto à segurança pública. Como o assunto foi objeto de discussão em algumas subcomissões distintas durante a Constituinte de 1987/1988, a Constituição não o apresenta de modo tão claro quanto outros temas. Há, porém, um ponto de partida na dogmática constitucional: a segurança é um direito fundamental. O termo segurança vem prescrito como direito individual no caput do artigo 5º e como direito social no artigo 6º. Neste caso, o Estado brasileiro tem o dever de prover meios necessários para proteger a vida e a incolumidade física dos cidadãos.

A segurança como direito social, neste sentido, pode ser compreendida como segurança pública. Porém, diversamente de muitos deles, as regras sobre segurança pública não são previstas no título sobre a ordem social e sim, muito genericamente, no título que versa sobre a defesa do Estado e das instituições democráticas, que compreende texto constitucional do artigo 136 ao artigo 144, que trata justamente da segurança pública: uma atividade estatal que pode ser compreendida em duas frentes de atuação na ordem constitucional de 1988: como repressão e como preservação da coesão social [1] .

Não é matéria de poder enumerado de forma privativa (como competência administrativa ou legislativa) nem à União, nem de modo comum ou concorrente com entes subnacionais. O artigo 25 enumera as parcas competências privativas dos estados e também o texto normativo não deixa evidente a atribuição da segurança pública como responsabilidade dos estados. O sistema federal brasileiro, tão centralizador, concede aos Estados apenas competência privativa para legislar sobre regiões metropolitanas e competência privativa administrativa sobre a exploração de serviços de gás canalizado, de forma direta ou mediante concessão [2] .

Em conformidade com o sistema de repartição de competências brasileiro, os Estados possuem poderes reservados (artigo 25, §1º). Neste ponto, ainda é uma herança da Constituição de 1891, que por sua vez foi amplamente inspirada na Constituição estadunidense. Porém, como desde 1930 o sistema federal brasileiro sofreu uma guinada centralizadora de tal modo que a União não deixou mais de ter ampla supremacia política sobre os entes subnacionais — em momentos mais intensos ou menos intensos —, os poderes residuais dos estados são inócuos.

Há outras razões que evidenciariam a competência dos estados para assuntos de segurança pública.

O artigo 42 da Constituição, reformulado pela Emenda Constitucional nº 18/1998, dispõe que as Polícias Militares integram a estrutura dos estados e do Distrito Federal. Seu § 1º confere a esses entes federativos a competência para legislar sobre temas específicos relacionados ao ingresso nas corporações, além de outros aspectos como estabilidade, deveres, direitos, remuneração, entre outros, nos termos do artigo 142, § 3º, X. Também, aplica-se às polícias militares estaduais o disposto no artigo 14, § 8º; artigo 40, § 9º; e artigo 142, §§ 2º e 3º da própria Constituição. A norma também prevê a possibilidade de regulamentação por lei, embora sem especificar expressamente a qual ente federativo compete essa atribuição.

Em adição, conforme a previsão do artigo 144, § 6º, da Constituição, as polícias militares — encarregadas do policiamento ostensivo e da preservação da ordem pública — estão subordinadas aos governadores dos Estados e ao governador do Distrito Federal.